Truizmem wydaje si臋 stwierdzenie, 偶e jedn膮 z g艂贸wnych r贸l w prezydenckiej kampanii wyborczej odgrywaj膮 pieni膮dze. Faktem jest, i偶 bez posiadania odpowiednich funduszy dzia艂anie sprawcze i skuteczne w ameryka艅skiej polityce, tak偶e na etapie kampanii wyborczej, jest niesamowicie ograniczone, je艣li nie wykluczone. 艢rodki pieni臋偶ne pozwalaj膮 na uzyskanie miejsca na r贸偶norakich platformach kontaktu z odbiorcami, przekazanie swoich postulat贸w oraz zaprezentowanie si臋 potencjalnym wyborcom.
Jednocze艣nie nale偶y pami臋ta膰, i偶 kwestia gromadzenia oraz dysponowania pieni臋dzmi przez polityk贸w oraz ich sztaby 鈥� w tym przede wszystkim kandydat贸w na Prezydenta USA 鈥� w trakcie tocz膮cej si臋 kampanii wyborczej, ze wzgl臋du na delikatno艣膰, wieloaspektowo艣膰 oraz newralgiczno艣膰 w kontek艣cie ca艂ego systemu demokratycznego, pozostaje przedmiotem regulacji prawnej. W przypadku specyfiki finansowania kampanii wyborczej w Stanach Zjednoczonych, regulacje te obejmuj膮 nie tylko stopie艅 federalny i stanowy, ale odnosz膮 si臋 tak偶e do 艣rodk贸w pochodz膮cych z funduszy publicznych jak i gromadzonych od podmiot贸w prywatnych.
Niniejszy tekst stanowi pr贸b臋 syntetycznego przedstawienia tego zagadnienia, obejmuj膮cego om贸wienie 藕r贸de艂 i sposob贸w finansowania oraz mo偶liwo艣ci ich wydawania.
Historia regulacji
Proces wprowadzania prawnych regulacji finansowania kampanii politycznych przebiega艂 stopniowo, pocz膮wszy od po艂owy XIX wieku. Pierwsz膮 kwesti膮, jak膮 starano si臋 rozwi膮za膰 na gruncie federalnym by艂a problematyka 鈥瀢ynagradzania鈥� donator贸w przez m.in. kolejnych prezydent贸w po wygranych wyborach, polegaj膮cego na obj臋ciu patronatem politycznym cz艂onk贸w partii, kt贸rzy wy艂o偶yli 艣rodki finansowe na rzecz kandydata i zagwarantowaniu im stanowisk w administracji federalnej. Odpowiedzi膮 na tego rodzaju praktyk臋 okaza艂 si臋 Pendleton Civil Service Act z 1883 roku, na mocy kt贸rego zosta艂 wprowadzony obowi膮zek wy艂onienia kandydata na ww. stanowisko w drodze konkursu.
Kolejnym problemem by艂a kwestia swoistego uzale偶nienia kandydat贸w w wyborach federalnych od przedstawicieli wielkich biznes贸w i korporacji, kt贸re, w zamian za wysokie sumy pieni臋dzy ofiarowane na kampanie wyborcze kandydat贸w, uzyskiwa艂y nierzadko ogromny wp艂yw na decyzje podejmowane przez polityk贸w 鈥� w tym r贸wnie偶 Prezydenta Stan贸w Zjednoczonych. W XX wieku cz臋艣膰 艣rodowisk progresywnych 鈥� w tym dziennikarzy oraz satyryk贸w - podejmowa艂o r贸偶norakie inicjatywy informacyjne, zmierzaj膮ce do przekonania opinii publicznej, a w konsekwencji wywarcia nacisku na polityk贸w, do wprowadzenia regulacji przek艂adaj膮cych si臋 na ograniczenie tego typu praktyk lobbingowych oraz zwi臋kszenie kontroli przep艂ywu 艣rodk贸w pieni臋偶nych na rzecz kandydat贸w na prezydenta. Pr贸b膮 przeciwdzia艂ania ww. praktykom korporacji i bank贸w mi臋dzystanowych by艂y rozwi膮zania wprowadzone w The Tillman Act z 1907 roku, uniemo偶liwiaj膮ce tego rodzaju podmiotom przekazywania 艣rodk贸w pieni臋偶nych bezpo艣rednio na rzecz kandydat贸w. Jednak偶e ww. rozwi膮zania okaza艂y si臋 nieskuteczne ze wzgl臋du na nisk膮 skuteczno艣膰 ich egzekwowania.
Kolejnym z rozwi膮za艅, jakie proponowano by艂a kwestia wprowadzenia limit贸w, je艣li chodzi o przekazywanie 艣rodk贸w finansowych 鈥� tego rodzaju kwestia po raz pierwszy sta艂a si臋 przedmiotem regulacji prawnych w 1910 r.. Jednak 11 lat p贸藕niej rozwi膮zania te zosta艂y uznane przez S膮d Najwy偶szy za niekonstytucyjne. W艂adze federalne nie zarzuci艂y jednak pomys艂u uregulowania ww. kwestii i w 1925 r. w 偶ycie wesz艂y rozwi膮zania ustawy Federal Corrupt Practices Act, nak艂adaj膮cej na komitety wyborcze (wci膮偶 stosunkowo 艂atwy do obej艣cia) obowi膮zek sk艂adania kwartalnych sprawozda艅 finansowych.
Istotna zmiana zasad finansowania kampanii wyborczych nast膮pi艂a wraz z wprowadzeniem Federal Election Campaign Act w 1971 r. oraz jej nowelizacj膮 trzy lata p贸藕niej. Na mocy ww. ustawy wprowadzono i wzmocniono obowi膮zki sprawozdawcze kandydat贸w, komitet贸w partyjnych oraz tzw. PAC (ang. Political Action Comitee), organizacji tworzonych od 1943 r. i zrzeszaj膮cych m.in. cz艂onk贸w zwi膮zk贸w zawodowych (wobec kt贸rych obowi膮zywa艂 zakaz przekazywania indywidualnych 艣rodk贸w pieni臋偶nych na rzecz kandydat贸w ubiegaj膮cych si臋 o urz臋dy federalne), kt贸re r贸wnie偶 gromadzi艂y fundusze przekazywane nast臋pnie na federalne kampanie wyborcze. Wskazane podmioty zosta艂y zobowi膮zane do ujawniania danych jednostek przekazuj膮cych datki powy偶ej stu dolar贸w (kwota ta zosta艂a podniesiona do 200 dolar贸w w 1979 r.).
Opr贸cz tego, na mocy ww. regulacji prawnych powsta艂a Federalna Komisja Wyborcza (ang. Federal Election Comission), instytucja, kt贸rej zadaniem pozostaje sprawowanie nadzoru nad publicznym finansowaniem wybor贸w prezydenckich; prowadzenie polityki informacyjnej w zakresie finansowania kampanii wyborczych oraz egzekwowanie w艂a艣ciwych przepis贸w prawa. Regulacje ustawowe przewidywa艂y tak偶e wprowadzenie mo偶liwo艣ci limitowania okre艣lonych kategorii wp艂at na kampani臋 wyborcz膮 oraz mo偶liwo艣膰 finansowania kampanii prezydenckiej ze 艣rodk贸w publicznych.
Warto wskaza膰, i偶 limity te zosta艂y zniesione ma mocy rozstrzygni臋cia S膮du Najwy偶szego w sprawie Buckley v. Valeo z 1976 r., kt贸ry uzna艂 podobne rozwi膮zania za naruszenie wolno艣ci s艂owa. Istotne pozostaje jednak wskazanie, i偶 zachowanie limit贸w w zakresie uzyskiwania funduszy kampanijnych by艂o mo偶liwe w sytuacji, gdy kandydat w wyborach prezydenckich zdecydowa艂 si臋 na wykorzystanie publicznych 艣rodk贸w w finansowaniu swojej kampanii.
Kolejna istotna zmiana w zakresie finansowania kampanii wyborczych nast膮pi艂a w 2002 roku na mocy Bipartisan Campaign Reform Act. Efektem wprowadzenia tej ustawy by艂o ograniczenie wykorzystywania tzw. soft money, czyli 艣rodk贸w pieni臋偶nych przyjmowanych przez komitety partyjne od jednostek, zwi膮zk贸w zawodowych i korporacji, wobec kt贸rych nie istnieje obowi膮zek wskazywania w sprawozdaniach i/lub nie podlegaj膮 okre艣lonych zakazom b膮d藕 limitom.
Sposoby finansowania
Na ka偶dym z kandydat贸w ci膮偶y obowi膮zek rejestracji w FEC oraz powinno艣膰 sk艂adania regularnych, szczeg贸艂owych sprawozda艅 finansowych z informacjami dotycz膮cymi uzyskanych funduszy oraz sposob贸w ich wydatkowania (czasokres sk艂adania tego rodzaju sprawozda艅 w roku wyborczym uzale偶niony jest od przewidywa艅 dotycz膮cych zebranej sumy).
Jak zosta艂o wskazane powy偶ej, kandydaci w wyborach na prezydenta Stan贸w Zjednoczonych maj膮 mo偶liwo艣膰 skorzystania z publicznego finansowania kampanii wyborczej. 艢rodki na ten cel pochodz膮 z Prezydenckiego Funduszu Kampanii Wyborczej.
Uzyskanie 艣rodk贸w z ww. Funduszu wi膮偶e si臋 jednak z konkretnymi obowi膮zkami 鈥� kandydaci zobowi膮zani s膮 do przestrzegania okre艣lonych limit贸w, prowadzenia odpowiedniej dokumentacji oraz wydatkowania tych偶e 艣rodk贸w wy艂膮cznie na kwestie zwi膮zane z kampani膮.
Dope艂nienie tych powinno艣ci jest weryfikowane w formie audytu Komisji przeprowadzanego po wyborach, za艣 niewywi膮zanie si臋 b膮d藕 przekroczenie ww. obowi膮zk贸w skutkuje powinno艣ci膮 zwrotu ww. 艣rodk贸w do skarbu pa艅stwa.
Mo偶liwo艣膰 uzyskania 艣rodk贸w z Funduszu uzale偶nione pozostaje r贸wnie偶 od spe艂nienia okre艣lonych wymog贸w, w tym wykazania, 偶e w co najmniej 20 stanach uda艂o si臋 zebra膰 kandydatowi sum臋 przynajmniej pi臋ciu tysi臋cy dolar贸w (przy czym istnieje limit 250 dolar贸w na osob臋).
Wysoko艣膰 dotacji publicznych dla kandydat贸w w wyborach jest zmienna, uwzgl臋dnia bowiem 鈥瀢zrost koszt贸w utrzymania鈥� (w 2012 r. przekracza艂a ona sum臋 90 milion贸w dolar贸w).
Wartym zaznaczenia pozostaje, i偶 kandydat nie ma obowi膮zku skorzystania z tego rodzaju funduszu publicznego 鈥� przez wzgl膮d na stosunkowo du偶膮 liczb臋 obostrze艅 i ogranicze艅 w zakresie dysponowania 艣rodkami niepublicznymi oraz mo偶liwo艣膰 zgromadzenia znacznie wy偶szych funduszy z innych 藕r贸de艂, kandydaci Partii Republika艅skiej i Demokratycznej regularnie rezygnuj膮 z ubiegania si臋 o 艣rodki pochodz膮ce z Prezydenckiego Funduszu Kampanii Wyborczej.
Kandydat na prezydenta mo偶e w trakcie kampanii wyborczej korzysta膰 ze 艣rodk贸w prywatnych oraz pieni臋dzy zgromadzonych od donator贸w (wyborc贸w) dzi臋ki dzia艂alno艣ci w艂a艣ciwych komitet贸w partyjnych. Osoba fizyczna mo偶e przekaza膰 kandydatowi maksymalnie 3,3 tys. dolar贸w, przy czym nie jest to jedyna mo偶liwo艣膰 dzia艂ania darczy艅cy 鈥� kolejne sumy pieni臋dzy mog膮 zosta膰 przekazane do Komitetu Krajowego Partii (ang. National Party Committee) oraz PAC, czyli komitetowi akcji politycznych (zgodnie z obowi膮zuj膮cymi limitami). Co ciekawe, Federalna Komisja Wyborcza zakazuje bankom krajowym, korporacjom oraz organizacjom zwi膮zkowym wp艂acania 艣rodk贸w na kampanie wyborcze, ale zakaz ten nie obejmuje jednostek pozostaj膮cych zatrudnionymi w tego rodzaju podmiotach.
W przypadku gromadzenia i dysponowania 艣rodkami na prowadzenie prezydenckich kampanii wyborczych PAC-i posiadaj膮 niezwykle istotne znaczenie 鈥� przekazuj膮 one zgromadzone fundusze na kampanie oraz finansuj膮 r贸偶norakie inicjatywy zwi膮zane z oddawaniem g艂os贸w. Zarz膮dzanie i kierowanie tego rodzaju komitetami nie znajduje si臋 w zakresie kompetencyjnym partii politycznej b膮d藕 konkretnego kandydata, ale pozostaje w gestii r贸偶norakich organizacji, zwi膮zk贸w zawodowych, korporacji i stowarzysze艅.
PAC-i obowi膮zuj膮 okre艣lone limity dotycz膮ce wspierania kandydat贸w (m.in. pi臋膰 tysi臋cy dolar贸w dla kandydata lub komitetu przy ka偶dych kolejnych wyborach), maj膮 jednak mo偶liwo艣膰 dokonywania nieograniczonych wydatk贸w niezale偶nie od kandydata b膮d藕 partii politycznej.
Warto wskaza膰, i偶 poza PAC-ami, 艣rodki na prowadzenie kampanii wyborczych mog膮 gromadzi膰 r贸wnie偶 tzw. super-PAC-i. Dzia艂alno艣膰 ww. podmiot贸w zosta艂a dopuszczona wskutek rozstrzygni臋膰 S膮du Najwy偶szego z 2010 r. w sprawach Citizens United v. FEC oraz Speechnow vs. FEC., dotycz膮cych wybranych regulacji ww. ustawy z 2002 roku. Te komitety mog膮 zbiera膰 kwoty o nieograniczonej wysoko艣ci od r贸偶norakich podmiot贸w (w tym zwi膮zk贸w zawodowych i korporacji) oraz finansowa膰 z nich materia艂y reklamowe posiadaj膮ce jasny przekaz dotycz膮cy kandydat贸w (za lub przeciw). Jednocze艣nie ich dzia艂alno艣膰 nie mo偶e obejmowa膰 koordynacji kampanii, bezpo艣redniego uczestnictwa w tej偶e oraz przekazywania 艣rodk贸w bezpo艣rednio kandydatowi b膮d藕 partii politycznej.
Wydatkowanie
艢rodki finansowe zgromadzone przez kandydat贸w oraz komitety, wydatkowane s膮 na dzia艂alno艣膰 informacyjn膮 oraz polityczn膮, zwi膮zan膮 po艣rednio i bezpo艣rednio z promocj膮 konkretnego kandydata, jego sylwetki, 艣wiatopogl膮du oraz programu politycznego, zach臋ceniem do udzia艂u w wyborach i/lub zniech臋ceniem do wyboru kandydata przeciwnego. Fundusze wykorzystane s膮 m.in. do wykupienia miejsca i czasu antenowego w tradycyjnych 艣rodkach masowego przekazu (telewizji, prasie, radiu) oraz promocji internetowej (w mediach spo艂eczno艣ciowych oraz wykupieniu reklam na r贸偶norakich portalach internetowych).
Warto zaznaczy膰, 偶e ze wzgl臋du na specyfik臋 i z艂o偶ono艣膰 prezydenckiej kampanii wyborczej, wysoko艣膰 zgromadzonych przez kandydata 艣rodk贸w finansowych nie jest r贸wnoznaczna z osi膮gni臋ciem przewagi w sonda偶ach i zwyci臋stwa w wyborach prezydenckich 鈥� dla przyk艂adu, w 2016 roku fundusze zgromadzone przez Donalda Trumpa i wspieraj膮ce go komitety PAC by艂y znacznie ni偶sze ni偶 jego kontrkandydatki Hilary Clinton, a mimo to uda艂o mu si臋 zwyci臋偶y膰 w wyborach.
Tekst: dr Jakub St臋pie艅
Katedra Prawa Konstytucyjnego U艁 / Centre for Anglo-American Legal Tradition U艁
ORCID: 0000-0003-0106-680
Artyku艂 jest cz臋艣ci膮 serii ConLaw24, w kt贸rej Centre for Anglo-American Legal Tradition przybli偶a zawi艂o艣ci ameryka艅skiego systemu prawno-politycznego. W ka偶dy wtorek do dnia wybor贸w b臋dziemy publikowali kolejne teksty.